内容摘要：劳动教养制度废止后的法律空白如何填补，法律冲突如何解决？基于社会管理的考虑，对于一些特定对象需要采取限制一定人身自由的强制措施（法律学界称为“类似于劳动教养”的行政处理措施），但是存在既不能适用《治安管理处罚法》又不能适用《刑法》的情形。实践中有关行政机关依照行政法规和部门规章进行处理，法律适用存在争议，社会上也产生较大意见分歧。这已经成为中国现代化、法治化进程中的一个突出问题。本文从引起轰动的典型案例入手，分析所反映出来的法律问题及争议，着重针对收容教育和收容教养提出了若干思考和建议，并且认为今后的重点方向是完善立法规定和引入司法程序。

　　

　　关键词：劳动教养  收容教育  收容教养

　　

　　劳动教养是我国特定历史阶段的一种法律制度。作为一种非司法性剥夺公民人身自由的制度，该制度在维护社会治安、预防和减少犯罪、教育挽救轻微违法犯罪人员等方面起过积极作用。但随着我国政治、经济、社会等各方面的发展变化，该制度存在的缺陷也日益暴露出来。2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》（以下简称《废止决定》），劳教制度退出历史舞台。最高人民法院等10部门曾下发《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》，但试点改革具体内容未对外公布。在劳动教养制度废止后，基于社会管理的考虑，对于一些特定对象需要采取限制一定人身自由的行政强制措施（法律学界称之为“类似于劳动教养”的行政处理措施），但是存在既不能适用《治安管理处罚法》又不能适用《刑法》的情形，实践中有关行政机关依照行政法规和部门规章进行处理，法律上存在争议，社会上也产生不同意见分歧。这已经成为中国现代化、法治化实进程中的一个突出问题。劳动教养制度废止后的法律空白如何填补，法律冲突如何解决，理论界纷纷提出了设想和思路，仁者见仁，智者见智。本文结合分析典型案例，着重针对收容教育和收容教养提出了若干法律思考和建议，并且认为今后的方向是完善立法规定和引入司法程序。

　　

　　一、劳动教养制度废止后的问题

　　

　　原先的劳动教养制度，其对象主要是那些“大错不犯、小错不断”屡教不改的轻微违法犯罪人员。劳教废止后，对上述人员，一部分依照《治安管理处罚法》给予行政处罚，另一部分适用《刑法》以轻罪处罚。除此而外，还有其他一些限制人身自由的制度，例如，针对卖淫嫖娼人员的收容教育、针对未达到刑事责任年龄者的收容教养，以及针对吸毒人员的强制隔离戒毒，针对精神病人的强制医疗等。对吸毒人员的强制隔离戒毒，根据《中华人民共和国禁毒法》、《国务院戒毒条例》以及《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》等规定予以办理，对精神病人的强制医疗则纳入刑法调整范围，由法院依照特定诉讼程序审查办理，在执法实践中没有太多争议。而对收容教育和收容教养制度，则存在不同意见。

　　

　　1．关于收容教育：根据国务院1993年制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》第2条，是指对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制措施。对卖淫嫖娼人员限制人身自由长达六个月至两年的收容教育，和劳动教养确有相似之处。对于收容教育，在废止劳动教养制度后，引发的争议最大。2014年5月，知名演员黄海波被曝因嫖娼被北京警方拘留，随后，警方又决定对黄海波及涉嫌卖淫的刘某收容教育半年。 此事在社会上激起广大反响。公安机关认为国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》并未废止，并且国务院于2011年1月以第588号令《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》，对《卖淫嫖娼人员收容教育办法》部分条款予以修正。而多数法律学者认为，2013年12月全国人大常委会《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，是对新中国建国以来所有未经司法审判就可以用行政权决定关人做法的“总清理”（废止和纠正）。1991年全国人大常委会《关于惩处卖淫嫖娼的决定》，在1997年《刑法》大修时已经并入刑法，决定已废止，只保留了行政处罚条款。1993年国务院的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》自然随之废止。社会舆论对此类案件有不同看法，但多数是支持“收容教育应当废止”的意见。

　　

　　实践中各地公安机关做法不一，但在劳动教养制度废止后，给予卖淫嫖娼人员治安处罚（拘留、罚款）是常态，执行收容教育的案例很少，公开见诸于报道的只有非常特殊的人物，比如著名导演王全安2014年因嫖娼被拘留后又被收容教育 。对于何种情形应当被收容教育，何种情形可以只接受治安处罚而不被收容教育，据称公安机关内部掌握的标准为是否“多次嫖娼”、“与多人发生性关系”，有时还可能根据认错悔过态度、是否缴纳罚款来决定收容教育。北京公安机关似乎执法更为严格，即使个人一次嫖娼，如果系知名人物影响恶劣也可能被收容教育，而2013年上海发生的引起国内外轰动的“法官集体嫖娼事件”，当事人虽然受到较重的党纪政纪处分，却没有听闻被收容教育，从而引发“执法标准不统一”和“处罚失当”的质疑。对于收容教育到底应不应该废止或者法律上是否已经废止，争论仍未平息。即使在公安系统内部也莫衷一是，各省市的收容教育所大幅萎缩，有的干脆合并到少管、戒毒机构或者关闭撤销，被收容教育人员明显减少，一些收容教育所“干警比收教人员多”，个别地方公安机关对卖淫嫖娼人员已不再适用收容教育措施。 2016年北京发生“雷洋嫖娼被抓死亡案件”后，网上引发热议，有媒体发表“废止《卖淫嫖娼人员收容教育办法》不能再等了！”的评论，并有108名学者联名建议废止有关收容教育法律规定 。法学界主流意见是将一般的卖淫嫖娼行为作“非罪化”对待，违法者应当严格按照《治安管理处罚法》第六十六条处理，即：卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。在公共场所拉客招嫖的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。该法第七十六条规定：“有本法第六十七条、第六十八条、第七十条的行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施。”这里的“强制性教育措施”似乎可以理解为“收容教育”、“收容教养”类措施，但该法六十七条、第六十八条、第七十条针对的行为，分别是引诱、容留、介绍他人卖淫，制作、运输、复制、出售、出租淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息，以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的行为，不包括卖淫嫖娼行为。因此，对卖淫嫖娼人员也不适用《治安管理处罚法》第七十六条，不应当再处以收容教育这一类似劳动教养性质的措施。对于参与卖淫嫖娼人员因有其他特殊情节构成犯罪的，可依照我国现行《刑法》中关于组织卖淫罪、强迫卖淫罪、协助组织卖淫罪、引诱容留介绍卖淫罪、引诱幼女卖淫罪、传播性病罪、强奸罪（嫖宿幼女的）等定罪处罚。

　　

　　2．关于收容教养：1997年《刑法》第17条第4款规定：“因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教，在必要的时候，也可以由政府收容教养。”《中华人民共和国未成年人保护法》第39条规定：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教，必要时，也可以由政府收容教养。”1982年3月23日下发的《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》规定，收容教养的期限一般为一至三年。1997年公安部在《关于对少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复》中还规定，在执行过程中不能对少年收容教养人员加期。如果收容教养人员在收容教养期间有新的犯罪行为，符合收容教养条件的，由公安机关对新的犯罪行为作出收容教养的决定，并与原收容教养的剩余期限合并执行，但实际执行期限不得超过四年。

　　

　　对于收容教养，执行中的主要问题在于：（1）如何理解和掌握“在必要的时候，也可以由政府收容教养”。法条上没有具体规定，通常理解是指家长无法履行管教责任的时候。但在备受瞩目的2011年“15岁的李天一因寻衅滋事被收容教养一年案件”中，社会舆论质疑：李双江夫妇作为有地位的人士，怎么就无法履行责任了？是否因为公安机关觉得李双江夫妇此前管教得不好所以剥夺他们继续管教的权利？依据1995年《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第28条规定：“未成年人违法犯罪需要送收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”公安机关不允许李双江夫妇继续负责管教，理应做出解释。如果缺乏具体的标准，就赋予了公安机关较大的自由裁量权，难以避免被质疑。 （2）我国已签署联合国《公民权利和政治权利公约》等公约，依据公约相关条款，剥夺公民权利与自由的处罚不宜再由公安机关直接作出，而应由法院审判作出。收容教养期限时间最少一年，最长四年，由公安机关自行决定，缺乏司法机关的审查和监督。收容教养的对象是不受刑事处罚的少年犯，其所受惩罚反而比短期徒刑、缓刑、拘役、管制更加严厉，于法于理不合，不仅可能导致相同或类似案件量处失衡，还可能导致一些公安机关随意执法或选择性执法，滥用权力剥夺公民人身自由。

　　

　　从新《刑事诉讼法》对强制医疗程序的司法化可以看出，对于超过治安处罚最高时限的各种剥夺限制人身自由措施，引入司法程序是未来发展趋势。劳教制度废止之后，针对收容教育和收容教养的问题，完善立法和制度建设十分必要。